原標(biāo)題：對話上海市“十五五”規(guī)劃專家咨詢委員會(huì)專家陸銘

　　上?？梢栽佟按蟆币稽c(diǎn)，再“活”一點(diǎn)

　　“大國”需要“大城”——基于這個(gè)思路，陸銘寫出了《大國大城》，核心觀點(diǎn)是：一個(gè)國家的人口和經(jīng)濟(jì)會(huì)逐漸向城市群集中，在城市群內(nèi)部則會(huì)逐漸向大城市周圍的都市圈集中。

　　據(jù)此邏輯，所有的生產(chǎn)要素和資源，應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展需要，破除壁壘、自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。一個(gè)明確的方向是，把中心城市做大、優(yōu)勢地區(qū)做強(qiáng)，形成規(guī)模效應(yīng)，方能帶動(dòng)周邊發(fā)展、提高整體效率。這是一個(gè)“做大蛋糕”的過程。對話中，陸銘不止一次強(qiáng)調(diào)，今天的地區(qū)與地區(qū)之間，必須是合力“做蛋糕”，而不是斤斤計(jì)較“分蛋糕”。能否打破“分蛋糕”的傳統(tǒng)觀念，將直接影響全局。

　　幾年后的姊妹篇《向心城市》里，陸銘進(jìn)一步剖析了“大城”本身：人口從農(nóng)村集聚到城市，從小城市集聚到大城市，從城市的外圍集聚到中心城區(qū)。這個(gè)“心”不只是地理位置的中心，更是“人心”——人與人有見面的需求、交流的需求、消費(fèi)的需求、創(chuàng)造的需求，觀察城市間和城市內(nèi)部的流動(dòng)趨勢，“規(guī)律的背后，是普遍的人性”?？剂恳蛔鞘械幕盍透偁幜?，理解眼下具體的挑戰(zhàn)，一個(gè)至關(guān)重要的視角，也是源自“普遍的人性”的種種需求，由此打破壁壘、暢通流動(dòng)。

　　2020年8月24日，習(xí)近平總書記就“十四五”規(guī)劃編制主持召開經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)，陸銘是現(xiàn)場參會(huì)發(fā)言的專家之一。當(dāng)時(shí)陸銘提出，在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展方面，如果人口、土地、空間等體制性、結(jié)構(gòu)性問題得以解決，將能產(chǎn)生巨大的制度紅利。

　　五年后的今天，陸銘被聘請為國家“十五五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)專家。在他看來，五年前提到的那些問題能否繼續(xù)突破，仍是未來五年中國發(fā)展的關(guān)鍵。而上海這座中國最大的經(jīng)濟(jì)“大城”，也需要在更大的格局中考量自己的位置——換個(gè)參照系，進(jìn)一步解放思想，對很多問題的理解和對策，都會(huì)大不一樣。

　　上海夠大嗎?還能“大”得多

　　觀見：上海一直被稱作“大上海”，但這些年，大家對上海的人口、土地等，有許多新的議論。從你的“大國大城”視角看，上海夠大了嗎?

　　陸銘：中國現(xiàn)在面臨激烈的國際競爭，國家的競爭力來自哪里?來自長三角、珠三角這些條件最好的優(yōu)勢地區(qū)。要發(fā)揮優(yōu)勢，必須有一個(gè)強(qiáng)大的增長極，也就是大城市跟周邊的中小城市連成片，一體化發(fā)展的都市圈。

　　一個(gè)城市群的中心城市跟外圍之間，是存在輻射帶動(dòng)作用的。中心城市如果做小了，龍頭就做小了，城市群的發(fā)展動(dòng)力就沒有了。中國的城市過去都是行政管轄的概念。我們看城市的競爭力，要從都市圈去看，跟國外的城市比，也要從都市圈的角度去比。從行政管轄區(qū)域看，上海的規(guī)模似乎已經(jīng)很大。但從都市圈的角度，上海還可以大得多。

　　觀見：也就需要一個(gè)新的參照系?

　　陸銘：很多數(shù)字的算法要變一變。比如人口。大家一直說上海好像人口太多了，但看看東京都市圈，超過3700萬；國內(nèi)的廣州和佛山，兩座緊密連接的城市人口加起來已經(jīng)達(dá)到2800萬。廣佛的關(guān)系其實(shí)就像上海的浦西和浦東的關(guān)系，是一個(gè)緊密的、一體化的都市圈概念。深圳和東莞，兩座城市面積相加只有上海的2/3，但它的人口也是2800萬。這幾個(gè)都市圈出什么問題了嗎?好像沒有。不僅沒有出問題，還給本地和周邊地區(qū)帶來了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

　　又比如軌道交通，大家一直說上海是軌交最長的城市，我提了很多次，不要老是這么講，這不科學(xué)。因?yàn)樯虾Ｊ且粋€(gè)行政管轄概念的城市，是不能和國外的單個(gè)城市比較的。光看總量，如果把上海和毗鄰的中小城市甚至蘇州全部算進(jìn)來，在這個(gè)范圍內(nèi)打包統(tǒng)計(jì)所有的軌道交通，包括高鐵，我們的總里程比東京都市圈要少差不多1000公里。

　　觀見：并且他們的密度更高。

　　陸銘：不要簡單地比長度，要比密度，要比開發(fā)的強(qiáng)度。更緊迫的問題是土地。以皇居為中心，東京都市圈整個(gè)城市建設(shè)半徑大概是50—80公里。這個(gè)距離放到上海，相當(dāng)于從人民廣場分別到了昆山和蘇州市中心。同樣的范圍從自然條件看，我們比他們好很多——我們都是平原，他們有大量的山地；我們幾乎沒有自然災(zāi)害，他們則處于地震帶上。但是東京都市圈集聚了超過3700萬的人口，上海與緊鄰的蘇浙中小城市形成的潛在都市圈人口約為3100萬，比東京少。為什么?土地開發(fā)強(qiáng)度不夠。

　　東京都市圈在山地很多的情況下，開發(fā)強(qiáng)度還達(dá)到33%，這樣的開發(fā)，似乎也沒有帶來環(huán)境破壞、不宜居、交通擁堵等負(fù)面影響。而我們在面積相當(dāng)、條件更好的范圍內(nèi)的土地開發(fā)強(qiáng)度只有約30%。

　　觀見：一提到開發(fā)強(qiáng)度，大家就想到各種各樣的“紅線”。很長時(shí)間以來一直有一種觀念，上海這樣的城市建設(shè)用地已所剩無幾了。

　　陸銘：一定程度上，過去的“紅線”更多是根據(jù)行政轄區(qū)概念來的，根據(jù)都市圈發(fā)展態(tài)勢，我們是否應(yīng)該在整個(gè)都市圈范圍內(nèi)考慮城市建設(shè)用地的供應(yīng)?普遍的說法是，一個(gè)城市的建設(shè)用地不能突破市域面積的50%。但如果從都市圈的范圍來進(jìn)行規(guī)劃，為什么不能是51%、55%甚至是60%?我的意思是，對于每一個(gè)“天花板”，恐怕都應(yīng)該有更嚴(yán)肅的理論基礎(chǔ)。比如現(xiàn)在，我們是不是可以考慮，對中心城區(qū)往外延伸的軌交和高速公路沿線土地進(jìn)行更高強(qiáng)度的開發(fā)?就算在50公里半徑的都市圈范圍內(nèi)提高到33%，也還有大量的余地。這可以有極大突破。

　　要大膽地投，不要怕沒需求

　　觀見：也有人會(huì)質(zhì)疑，高強(qiáng)度的開發(fā)意味著大量的成本，事實(shí)上有這么大的需求嗎?

　　陸銘：最近關(guān)于五個(gè)新城的發(fā)展規(guī)模有些爭論，有人說，五個(gè)新城不要做得太大。我的看法不一樣。上海都市圈要做大，上海管轄范圍內(nèi)的地方當(dāng)然要做大。關(guān)鍵是怎么理解。比如人口，不能理解成通過“中心城區(qū)的人往外搬”來發(fā)展新城。在整個(gè)上海服務(wù)業(yè)占比越來越高，人口有重返中心城區(qū)的趨勢下，“搬人口”是違反市場規(guī)律的，可能是做不成的。五個(gè)新城要做成，必須想方設(shè)法引進(jìn)新的人口做增量，讓它成為突破人口天花板的一個(gè)空間?？紤]土地、交通布局等，都是如此。

　　觀見：你的意思是，需要一定的超前布局?

　　陸銘：我一直覺得，應(yīng)該規(guī)劃先行，要敢于從未來的需求著手來布局，而不只是看現(xiàn)在有多少。并且，當(dāng)我們分析了數(shù)據(jù)，對需求的理解就會(huì)不一樣。

　　拿地鐵來說，上海地鐵的里程的確很長，但至少有幾個(gè)問題。第一，中心城區(qū)的軌交密度不夠。我最近看了一個(gè)內(nèi)環(huán)和中環(huán)間的房子，說是“三軌交界處”，實(shí)際上步行到周邊任意一個(gè)軌交站點(diǎn)都至少需要20分鐘。但在東京、巴黎，中心城區(qū)的地鐵站密度更高。第二，郊區(qū)仍未形成網(wǎng)格化的軌交網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)然最近已經(jīng)有向好的趨勢，我們在建一個(gè)軌交的外環(huán)，還有一些城際鐵路通往郊區(qū)和相鄰城市。但青浦、嘉定，更不要說奉賢、金山，軌交的覆蓋率還是不夠的。機(jī)場聯(lián)絡(luò)線去年底開通后，成了通勤線，就很說明問題，說明人們有大量的需求。我覺得，上海地鐵可以大膽去投，不會(huì)沒人坐的。

　　觀見：成本問題怎么解決?

　　陸銘：靠制度。香港地鐵是掙錢的，是通過地鐵上蓋建筑的租金覆蓋成本，它的容積率很高，功能多樣。相比之下，上海軌交站點(diǎn)的上蓋建筑以及軌交站點(diǎn)附近的建筑物，容積率不夠。另外，我們的土地用途里面，產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地，分得太清楚?，F(xiàn)代化城市里，可不可以下面軌交、上面商業(yè)、再上面居住?如果可以，形成立體開發(fā)格局，不管是對軌交利用率的提高還是城市活化，都有巨大作用。

　　觀見：上面這些都涉及很多政策突破，短期內(nèi)能落地嗎?

　　陸銘：從國家角度，保障優(yōu)勢地區(qū)要素供給，已經(jīng)是個(gè)明確的方向。我們當(dāng)然要抓住這樣的機(jī)會(huì)。就算政策不變，上海也有很多現(xiàn)有的政策可以用。比如農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，如果是用于重大工程，國家允許先使用后報(bào)備。上海有很多重大工程，土地供應(yīng)完全可以突破，而不是受制于紅線的劃定。

　　一體化要擺脫“分蛋糕”思維

　　觀見：從一體化、都市圈的角度看大城市，一方面要看它本身的規(guī)模，另一方面要看它的帶動(dòng)力，看它跟周邊城市之間的關(guān)系。大城市的輻射能力很強(qiáng)，但從有輻射能力到真正釋放輻射效應(yīng)，是否還要突破一些障礙?

　　陸銘：我們現(xiàn)在從上海開車去江蘇，一個(gè)非常明顯的現(xiàn)象是，到了省界，上海這邊是農(nóng)田，江蘇這邊就是高樓大廈。全國不止一個(gè)超大城市和周邊城市之間存在這種現(xiàn)象。在我看來，這樣的現(xiàn)象只應(yīng)該存在于國家與國家的邊界上，比如美國跟墨西哥。一國之內(nèi)的城市之間，是不應(yīng)該出現(xiàn)這種分割現(xiàn)象的。

　　為什么會(huì)這樣?肥水不流外人田。大家總覺得，如果我們和周邊城市的基礎(chǔ)設(shè)施連接得特別好，土地連片開發(fā)，我們的資源就流到外地了。這個(gè)想法背后，是一個(gè)思維的誤區(qū)，就是大家覺得是在“分蛋糕”。好像我給你多分一點(diǎn)，我就少了，你給我多分一點(diǎn)，你就少了?！笆逦濉睍r(shí)期上海比較緊迫的事情，就是盡快推出都市圈規(guī)劃，跟周邊中小城市一體化發(fā)展，破題可從滬蘇同城化開始。

　　觀見：過去與上海相鄰的城市一直有個(gè)口號叫“對接大上?！保坪跛麄儗Α巴腔备e極、更迫切?，F(xiàn)在是否到了上海更主動(dòng)的時(shí)候?

　　陸銘：首先從思維方式上，同城化也好、對接也好，不能單純理解為“把你的產(chǎn)業(yè)搬到我這里來”。這不是對接。真正要追求的是，在規(guī)劃上、土地供應(yīng)上、基礎(chǔ)設(shè)施上充分對接，并且相互形成產(chǎn)業(yè)鏈上下游分工。最近的華為就是個(gè)非常好的例子，華為研發(fā)總部是落在上海區(qū)域內(nèi)的，但對臨近的江蘇省內(nèi)區(qū)域，在房地產(chǎn)、消費(fèi)等方面都產(chǎn)生了拉動(dòng)作用。還有生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，越來越多的醫(yī)藥研發(fā)在上海做，但生產(chǎn)基地落到蘇州或者江蘇其他地方。這就是通過產(chǎn)業(yè)鏈上下游的合理分工，形成中心城市與周邊中小城市的梯度發(fā)展格局，就不是“分蛋糕”思維了。

　　觀見：是共同“做蛋糕”。

　　陸銘：現(xiàn)在國家也在講統(tǒng)一大市場，地方政府破除惡性競爭式的招商引資，如果往這個(gè)方向發(fā)展，上海要主動(dòng)對接周邊中小城市，要主動(dòng)去牽頭分工合作。這個(gè)結(jié)果一定是共贏的。

　　進(jìn)一步發(fā)揮好“收入效應(yīng)”

　　觀見：你強(qiáng)調(diào)人口向大城市集聚是趨勢，而大城市這些年也陷入“人口焦慮”。過去大家擔(dān)心人太多帶來城市病，現(xiàn)在大家知道城市的活力來自人口，而老齡化、出生率的考驗(yàn)都很嚴(yán)峻。

　　陸銘：坊間一直有一種說法，大城市是“天然避孕藥”。這個(gè)結(jié)論其實(shí)是不完全對的。出生率下降的很大一部分原因，是人口流動(dòng)讓許多農(nóng)村地區(qū)原本高生育率的群體城鎮(zhèn)化了，生育率下降得厲害。但在這部分流動(dòng)人口中，反而是流動(dòng)到大城市的那部分人，出生率下降得沒那么快。

　　觀見：為什么?

　　陸銘：剛看到這個(gè)分析結(jié)果時(shí)，我也很奇怪，難道不應(yīng)該是大城市生活成本更高，所以不生孩子嗎?后來我們發(fā)現(xiàn)了原因，大城市就業(yè)機(jī)會(huì)好、收入高，更高的收入能支撐生更多的孩子，孩子長大以后也能掙更多的錢幫自己養(yǎng)老，對沖大城市的高生活成本。我們把它稱為“收入效應(yīng)”。國家要發(fā)揮大城市的作用，讓更多的人獲得更高的收入，來緩解生育率下降的問題。但如果一個(gè)大城市房租房價(jià)太貴、落戶門檻太高、子女入學(xué)特別困難，“收入效應(yīng)”就要打折扣。

　　觀見：是否有人為的門檻因素?

　　陸銘：這方面珠三角做得比較好。2024年廣州人口增長了15萬多，深圳人口增長了接近20萬。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況?分析來分析去，因?yàn)樗麄冊趹艏贫雀母锓矫娓咏夥拧?/p>

　　廣州已把積分落戶的標(biāo)準(zhǔn)里關(guān)于學(xué)歷的要求取消了，不管什么學(xué)歷，只要實(shí)際居住年限、社保繳納年限達(dá)到要求，就可以落戶。還有一點(diǎn)很重要的改革，是取消了積分落戶的名額限制。再加上當(dāng)?shù)氐挠^念本來就相對更愿意生孩子，城市當(dāng)然就顯得有活力了。

　　觀見：你一直呼吁戶籍制度進(jìn)一步放開甚至徹底放開，這件事是否已水到渠成?

　　陸銘：我們做智庫的，最近已經(jīng)在討論戶籍制度變成常住地登記制度的障礙還有哪些。可以說，整個(gè)國家未來的趨勢肯定是要大膽突破。在這之前，不少特大、超大城市已經(jīng)開始改革積分落戶制度，廣州和深圳已經(jīng)先行一步了。上海是不是也應(yīng)該考慮怎么在這一輪改革中當(dāng)好“排頭兵”?

　　上海如果降低落戶門檻，讓那些事實(shí)上已長期在滬穩(wěn)定就業(yè)和居住的人群盡快市民化，那么一旦市民化之后，他的就業(yè)、消費(fèi)等行為就會(huì)發(fā)生變化，對沒有來上海的人也會(huì)形成預(yù)期——到上海來，是可以便利落戶的。同時(shí)我們進(jìn)一步提升住房、教育等配套水平，就會(huì)給產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)帶來新的拉動(dòng)。我相信，以上海本身的吸引力，青年勞動(dòng)力會(huì)源源不斷地來，“放”到位了，不用擔(dān)心活力，甚至不用擔(dān)心老齡化。

　　優(yōu)化場景釋放服務(wù)消費(fèi)潛力

　　觀見：談到消費(fèi)，這是現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，可能也正是因此，大家對“人流量”的重要性有了空前的認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)在各地都在出臺(tái)消費(fèi)刺激舉措，從“人”的角度，你怎么評價(jià)?

　　陸銘：消費(fèi)跟人口的規(guī)模、密度、流量相關(guān)，拿上海來說，人口規(guī)模暫時(shí)還是負(fù)增長，流量在逐步恢復(fù)，密度也在恢復(fù)?，F(xiàn)階段一方面要盡快扭轉(zhuǎn)人口負(fù)增長的趨勢，一方面要在流量和密度上再多做一點(diǎn)文章。

　　比如，上海流量的相當(dāng)一部分來源，是國際游客和國際差旅人士，對這批人的配套服務(wù)做得還不夠。落地第一站，機(jī)場的休憩空間、購物空間嚴(yán)重不足。外國的機(jī)場是可以睡覺的，我們的機(jī)場，之前連椅子都嚴(yán)重不足，更不要說躺下來了。當(dāng)然最近浦東機(jī)場宣布要推出旅客過夜休息區(qū)，這是個(gè)好的變化。購物方面，現(xiàn)在僅限于一些餐館和免稅品商店，還有大量空間沒有好好利用，價(jià)格也沒什么優(yōu)勢。

　　從機(jī)場進(jìn)入城市以后，整個(gè)上海的外語服務(wù)能力比起國內(nèi)其他地方是好的，但對標(biāo)紐約、倫敦、東京這些城市差了一大截，很多標(biāo)識(shí)都是錯(cuò)的。我給有關(guān)部門出過一個(gè)“餿主意”——拿20萬元出來作為獎(jiǎng)金，讓在滬的外國留學(xué)生和英語專業(yè)的學(xué)生幫上海的外語標(biāo)識(shí)“挑刺”，保證能改得好好的。

　　觀見：主要是環(huán)境問題。

　　陸銘：有硬環(huán)境，也有軟環(huán)境。現(xiàn)在我們逐漸進(jìn)入服務(wù)消費(fèi)階段，服務(wù)消費(fèi)和商品消費(fèi)有很大不同，消費(fèi)者第一要有錢，第二要有時(shí)間。我們現(xiàn)在要么特別忙，要么主動(dòng)加班，這樣的氛圍怎么讓人消費(fèi)?所以我說，上海這樣的城市要帶頭加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，要么加班發(fā)錢，要么不要加班，不能又加班又不發(fā)錢。還要落實(shí)好帶薪休假制度，不要讓大家只能集中在“五一”“十一”這樣的時(shí)候出門。

　　還有一條，釋放服務(wù)消費(fèi)的潛力，要優(yōu)化消費(fèi)場景。

　　觀見：這方面各地都有不少努力，外擺位、夜市、限時(shí)步行街等屢見不鮮。但也有些地方，人為“造景”的痕跡似乎過重，效果也不一。你怎么看?

　　陸銘：優(yōu)化消費(fèi)場景，最重要的不是做加法，而是減少限制性措施。我有一個(gè)觀點(diǎn)一直被人罵，但我還是要堅(jiān)持說——我們對“沒錢”的問題講得多，但對“有錢沒處花”的問題講得少了。就算是收入不高的普通市民，他也有消費(fèi)的潛力，有時(shí)候在公園里逛完想吃個(gè)飯，但可能找不到對應(yīng)的消費(fèi)場景。追問一下為什么?還有這樣那樣的限制。

　　所以，“放開”是更重要的。比如一江一河岸線貫通后，除了用來跑步、遛狗之外，能不能搞一些咖啡店、餐飲店?比如現(xiàn)在談演唱會(huì)經(jīng)濟(jì)，演唱會(huì)后正是第二波消費(fèi)起來的時(shí)候，那么我們是不是不要硬性要求演唱會(huì)結(jié)束后半小時(shí)就要把人疏散干凈?再比如，上海的地鐵末班車能不能再延長一些時(shí)間、公共衛(wèi)生間能不能再晚點(diǎn)關(guān)門?

　　我還是那句話，有的時(shí)候不是沒有人、沒有消費(fèi)需求。思想再解放一點(diǎn)，管理上多放一點(diǎn)，需求就出來了。