觀點提示
黨的十九屆五中全會《建議》要求，“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”“加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設”。浙江省委十四屆八次全會《建議》提出，“加快未來社區(qū)建設，全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，優(yōu)化新型城市功能單元，營造創(chuàng)新集聚街區(qū)”。寧波市委十三屆九次全會《建議》提出，優(yōu)化新型城市功能單元，加快未來社區(qū)、未來園區(qū)建設。老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設這兩項緊密聯(lián)系的基礎性工作，不但直接拉動內(nèi)需促進投資，而且依靠民主參與機制共建高品質(zhì)生活，促使社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)治理進一步完善，環(huán)境美麗生態(tài)優(yōu)化。
老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設的戰(zhàn)略地位
社區(qū)是城市生活的重要場所、城市治理的基本單元、完善人的全生命周期民生服務供給機制的基礎環(huán)節(jié)，也是未來城市的細胞?，F(xiàn)代化城市并非個個需要標志性建筑和摩天大樓，但一定不能缺少現(xiàn)代化的未來社區(qū)。
改革開放以來，我國經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)居民的居住條件有了翻天覆地的變化，從幾代人一間房和幾家人一套房，變?yōu)椴簧偃思規(guī)滋追?。但上世紀八九十年代建設的很多住宅小區(qū)只是解決棲身之所，往往規(guī)格低質(zhì)量低，存在大量功能欠賬，還有大量違章搭建。這些小區(qū)已普遍“老齡化”，功能不適應小康生活需求，又數(shù)量巨大。這就決定了城鎮(zhèn)住宅建設需要從主要追求量的擴張轉(zhuǎn)向主要追求質(zhì)的提高，從而要求城鎮(zhèn)的有機更新，并使之成為一個滾動實施的長期任務。同時還要看到，在大規(guī)模生產(chǎn)占主體地位的工業(yè)化前中期，城市社區(qū)僅僅是居住功能單元，最多容納一些低層次的手工業(yè)、零部件加工業(yè)和生活服務業(yè)。隨著各種大城市病的滋長蔓延積累，改造傳統(tǒng)的大城市結(jié)構(gòu)成為市民追求美好生活的迫切要求。這次新冠肺炎疫情的傳播途徑，更是令人震驚地顯示了人群高密度集聚、大規(guī)模流動對人類健康帶來的巨大安全風險，促使進一步優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)布局。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展、廣泛應用和數(shù)字經(jīng)濟的興起，大城市和都市圈內(nèi)部的交通網(wǎng)絡特別是軌道交通的逐步完善，小規(guī)模、分散化、網(wǎng)絡化、生態(tài)化的生產(chǎn)和交換蓬勃發(fā)展，職住兼顧、經(jīng)濟文化生活融合、生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美的新型城鄉(xiāng)功能單元成為人們的追求。
未來社區(qū)是以人本化、生態(tài)化、數(shù)字化為價值導向的新型城市功能單元。它圍繞社區(qū)全生活鏈服務需求，通過老舊小區(qū)改造更新或規(guī)劃新建，促進城市發(fā)展向高效運營轉(zhuǎn)型，社區(qū)管理向智慧共治轉(zhuǎn)型，生活方式向綠色共享轉(zhuǎn)型。它不僅整體推進民生改善、滿足社區(qū)所有居民的美好生活向往，而且在社區(qū)內(nèi)提供良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間，培育現(xiàn)代生產(chǎn)服務業(yè)和生活服務業(yè)；不僅促使新產(chǎn)品新技術(shù)在樓宇、設施和社區(qū)治理中的應用，有效拉動消費和投資，而且推進城市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級；不僅吸引并留住來自五湖四海的人才，而且促進人的全面發(fā)展和社會進步。它對于推動城市發(fā)展模式向新的生產(chǎn)方式、新的生活方式、新的交易方式、新的治理方式迭代具有重要意義。
老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設交叉滲透。它們不僅是圍繞居住空間全面改善民生的綜合性工程，而且在新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)下更加注重產(chǎn)城融合，提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)條件。它們又都是科學技術(shù)與人文精神的有機結(jié)合，不僅大量應用現(xiàn)代科學技術(shù)，而且是一個細致復雜的社會系統(tǒng)工程；不僅需要硬件投入，還需要軟件投入；不僅需要有形建設，還需要無形建設，包括更新觀念、制定制度、建立關(guān)系、培養(yǎng)人才等等。它們都包含著提高社會治理水平的要求，以此引領和保障城市的全面、協(xié)調(diào)、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設不僅是提高城市美譽度、吸引力、競爭力的城市形象工程，是增強城市活力、營造創(chuàng)新氛圍的轉(zhuǎn)型升級工程，更是以人民為中心的民生工程，還是建設適應社會主義市場經(jīng)濟的社會共同體的社會治理工程。
老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設需要注意的幾個問題
1、堅持以人為本，以人民為中心
在目標導向上，需要考慮今后十五年從高水平全面小康到基本實現(xiàn)高水平現(xiàn)代化的巨大變化，前瞻人民群眾對美好生活的向往和追求與時俱進的發(fā)展。新建住宅區(qū)要按未來社區(qū)的要求適當超前并預留提升空間；對老舊小區(qū)改造也要因地制宜，把未來社區(qū)建設的指標作為導向性指標，根據(jù)資源條件盡力體現(xiàn)未來社區(qū)建設的各種理念。
在具體要求上，要考慮各個社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)。不少老舊小區(qū)的居民以老人和租客為主，因此要重視適老化改造，注意業(yè)主和租客的不同訴求，不能以業(yè)主的意見代替租客的意見。試點經(jīng)驗證明，老舊小區(qū)加裝電梯的協(xié)調(diào)難度較大，建議用地方立法手段解決住宅區(qū)公共空間的公益性利用問題，同時探索以住房免稅置換的方式解決部分老人上樓難的問題，即由社區(qū)幫助配對，通過自愿的市場交易把行動不便的老人置換到底層居住，政府對此類特定交易對象退回交易稅費。
2、完善規(guī)劃，分步實施
要加強老舊小區(qū)改造與城市建設中期規(guī)劃以及未來社區(qū)建設規(guī)劃的銜接，加強相鄰的老舊小區(qū)改造計劃的銜接，特別是不同市轄區(qū)邊界上的改造計劃銜接，在道路管線的改造上統(tǒng)一施工，避免重復開挖；在公共設施和公共空間的安排上統(tǒng)籌兼顧，提高規(guī)模效益。
試點經(jīng)驗證明，老舊小區(qū)改造受客觀環(huán)境制約，新增公共空間有限，往往難以滿足所有的拓展公共服務功能需求。需要綜合利用公共服務場所，充分利用附近的閑置國有房產(chǎn)，同時在15分鐘生活圈范圍內(nèi)，實現(xiàn)相鄰老舊小區(qū)公共空間的合理分工和共享，靠規(guī)模效益降低經(jīng)營成本，以利于吸引更多的社會企業(yè)和公益組織入駐，為居民提供就近服務。在保證總體上如期完成任務的前提下，確定具體項目的進度要考慮各種不可控因素，留有一定余地，力求征求意見充分一些，設計方案周全一些，在功能和質(zhì)量上少留遺憾，不用多花錢就可以大大提高居民的滿意度。
3、堅持以提升服務功能為主
工程的“面子”“里子”都要，但應以“里子”為主，“雪中送炭”優(yōu)先于“錦上添花”，避免花錢“買”埋怨和批評。
要處理好硬件建設和軟件建設、“硬目標”和“軟目標”的關(guān)系，不僅要改善居住功能，而且要改善整個生活功能，建設全齡友好社區(qū)。要吸引并留住年輕人才，需要留住三代人，使人才的子女能受到良好的照料和教育，父母能享受親情、居家養(yǎng)老，人才沒有后顧之憂。同時還要重視公共生活空間的建設，促使社區(qū)形成社群和社群情感，守望相助，共建共享，成為一個充滿親和力、凝聚力和歸屬感的地方。
4、以民主促民生
習近平總書記在上?？疾鞎r，提出了“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念。要在城市社區(qū)有機更新中推廣“以民主促民生”工作機制，搭建民眾參與、社會協(xié)商的平臺，把民眾參與、民主協(xié)商進一步制度化、機制化，全程貫徹，全域推廣，以增強動力、優(yōu)化方案、謀求共識、兼顧各方、強化監(jiān)督、保障質(zhì)量，充分依靠人民群眾解決好老舊小區(qū)改造面臨的各種難題，提高居民的滿意度，增強居民的獲得感和幸福感。并以老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設為重要契機，推動基層自治的完善和社會治理共同體建設。
5、進一步明確政府、居民、市場主體三方的權(quán)利義務
政府要實現(xiàn)社會目標和環(huán)境目標，彌補歷史造成的對老舊小區(qū)的虧欠，維護社會公平，理應對老舊小區(qū)改造給予財力支持，但政府財力有限，財政增支減稅的壓力很大，政府包攬過多又容易引發(fā)項目間的攀比，也難以推廣。而居民無疑都希望功能好、花錢少。市場主體則必然要考慮投入產(chǎn)出，以做慈善的方式參與老舊小區(qū)改造無疑是履行社會責任，也可以提高企業(yè)美譽度，但難以持續(xù)和復制。三方中任何一方?jīng)]有動力，改造方案就難以實施。只有在合理劃分三方權(quán)利義務并將權(quán)利義務掛鉤的基礎上，實現(xiàn)改造資金合理共擔，才能合力推動改造順利進行。
要把老舊小區(qū)納入改造和完成驗收的標準進一步規(guī)范化，?；镜母脑旌铜h(huán)境建設由政府出資，“錦上添花”的提升改造由居民選擇并由受益者出資(包括用住宅專項維修資金和住房公積金支付)，市場主體以投入換取對公共空間的使用權(quán)、穩(wěn)定的客源以及稅費優(yōu)惠，形成吸引社會資本的商業(yè)模式。鼓勵市場主體充分合理利用小區(qū)空間和零星土地增加社區(qū)服務空間，同時實現(xiàn)參與老舊小區(qū)改造的資金平衡；鼓勵老舊小區(qū)內(nèi)及周邊的行政事業(yè)單位和國有企業(yè)將閑置和可以騰出的公有房產(chǎn)無償或低租金用于社區(qū)公共服務，換取社會力量積極參與社區(qū)服務，實現(xiàn)共建共享。建立混合所有制的老舊小區(qū)改造資金運作平臺有助于構(gòu)建利益共同體，進行公開的企業(yè)化運作，接受社會監(jiān)督。如果財政補助資金作為政府持股，行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的房產(chǎn)作為單位持股，市場主體的投資也進入平臺并按一定的股息分紅，既能消除國有資產(chǎn)流失的顧慮，又能讓銀行放心貸款，也使企業(yè)消除對投資能否取得合理回報的顧慮，并對政府支持下項目的推進有充分的信心，是協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)共建共享的好辦法。
6、建立完善小區(qū)治理機制
要鞏固老舊小區(qū)改造和未來社區(qū)建設的成果，保持宜居環(huán)境，需要建立和完善小區(qū)治理機制，優(yōu)化治理場景，提高治理水平。老舊小區(qū)改造過程中建立、活化、強化的“民主促民生”工作機制理應常態(tài)化制度化，形成覆蓋全部城鎮(zhèn)住宅小區(qū)的黨建引領基層自治體制和專業(yè)化物業(yè)管理體制，構(gòu)建社會治理和社區(qū)生活服務相結(jié)合的長效機制。
市場經(jīng)濟體制和新的城市形態(tài)決定了與居住生活相聯(lián)系的生活服務基本上在住宅小區(qū)范圍內(nèi)解決，而且與物業(yè)管理緊密相關(guān)。鄰里關(guān)系的處理也主要發(fā)生在小區(qū)范圍內(nèi)。小區(qū)已經(jīng)成為城市治理的底層基礎，而且普遍建立了以業(yè)主委員會為主要形態(tài)的小區(qū)自治組織。老舊小區(qū)改造提供了重要契機，結(jié)合物業(yè)服務全覆蓋，可以把居民自治推廣到所有住宅小區(qū)，并把自治范圍拓展到整個小區(qū)的居住生活和環(huán)境整治。
試點地區(qū)的經(jīng)驗證明，黨支部建在小區(qū)，黨小組建在樓道、片組，明確規(guī)定社區(qū)及小區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織和在職黨員的職責任務，建立在職黨員雙重管理制度，為基層黨組織和黨員賦能，有助于提高街道、社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，引導黨員直接為所處生活工作空間的群眾服務，為完善基層治理提供強有力的政治、組織和制度保障。同時，業(yè)委會也要吸收長期租客的代表以擴大代表性。小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)要承擔助老幫困的托底生活服務，提供居民遇到難題時的解決方案和解決途徑。同時可以通過推廣規(guī)范化的手機公共服務軟件和建立街道、社區(qū)層面的城市大腦“駕駛艙”，線上線下結(jié)合，形成閉環(huán)機制，為居民提供更加便捷的服務。(藍蔚青)
【本文系浙江省新型智庫建設項目《浙江省打造改革探索領跑省的最新實踐》階段性成果】
(作者為浙江省城市治理研究中心首席專家、浙江大學公共政策研究院資深研究員)
