從士紳自治期到上海解放后，上海城市治理歷經(jīng)風(fēng)雨，走出了一條歷史與認(rèn)知演進(jìn)之路。
“惟拆屋筑路為能事”
甲午以降，上海士紳成立南市馬路工程局、上海城廂內(nèi)外總工程局等建設(shè)機構(gòu)，在世紀(jì)之交以地方自治形式加速城市發(fā)展。首倡者李平書在《論過去之上海》《論現(xiàn)在之上?！贰墩搶碇虾！啡闹刑岢?，上海華界不能因落后而為外國人所恥笑，其治理目標(biāo)是具備“帆檣之密、車馬之繁、層樓之高矗、道路之蕩平、煙囪之林立”等現(xiàn)代化因素，并完成從蒙昧的舊社會向具備公德心的新社會“進(jìn)化”。
這一“進(jìn)化城市”主旨理念繼承洋務(wù)運動以來自強求富的思想，融合甲午后“進(jìn)化論”思潮，在凝聚商業(yè)力量、整合民間資本、引入先進(jìn)技術(shù)等方面取得不俗成績。以總工程局為例，這一機構(gòu)制定近代城市法規(guī)，設(shè)立工政科(下轄測繪處、路工處、路燈處)、警政科(下轄巡警處、消防處、衛(wèi)生處)、戶政科(下轄?wèi)艏帯⒌禺a(chǎn)登記處、收捐處)等。短短數(shù)年間，修筑道路56條、橋梁46座、城門3座，疏浚河道9條，筑造碼頭4座、駁岸7處，推動了城市基礎(chǔ)建設(shè)現(xiàn)代化進(jìn)程。
1911年11月，滬上紳商等2000余人集會表決贊成拆城，于數(shù)月之間即將上海城墻基本拆除，城濠公地原址上建起環(huán)城馬路，公園、菜場等公共設(shè)施隨之出現(xiàn)，地下排水管道得以鋪設(shè)。不過，拆城也引發(fā)了矛盾，利益受損的城根附近業(yè)戶組成保產(chǎn)公會進(jìn)行抗議和抵制。面對成就與沖突并存的狀況，后來“大上海計劃”主導(dǎo)者沈怡給出的評價是：“惟拆屋筑路為能事。”
應(yīng)當(dāng)看到，工業(yè)化浪潮下的城市治理是涉及城市定位、規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展等方面的多維度、綜合性社會治理，士紳自治顯示出諸多不足。比如，市政管理偏重基礎(chǔ)建設(shè)和捐稅征收、戶籍管理等，未能進(jìn)行整體規(guī)劃布局，導(dǎo)致無序發(fā)展與粗放型治理、經(jīng)濟發(fā)展與民生宜居等的矛盾始終存在。又如，通過建立自治社團、集會表決議事等方式推進(jìn)城市治理，在一定程度上擴大了治理主體，但基本未組織動員到市民層面。
“模范城市”進(jìn)展遲滯
1927年，上海特別市成立，出現(xiàn)了很多有利于城市治理的因素。
首先，上海城市治理與試圖帶動全國振興的“模范城市”理念相聯(lián)系。國民黨方面表示，上海的繁榮發(fā)達(dá)是孫中山遺愿，擔(dān)負(fù)著取代租界、引領(lǐng)全國的使命。在此背景下，上海特別市得到國民政府大力支持，不僅給予“大上海”足夠的治理空間，而且在土地制度改革上給予市政府經(jīng)費支持，以進(jìn)一步帶動全國振興。
其次，重視治理共同體建設(shè)。首任市長黃郛在就職演講時強調(diào)，上海的發(fā)展“非政府與市民全體動員，加倍努力不為功”。因此，特別市設(shè)立了針對社會問題的農(nóng)工商局、公益局等機構(gòu)，國民黨市黨部也成立了民眾訓(xùn)練委員會、訓(xùn)練部等機構(gòu)，進(jìn)而形成對眾多團體的雙重管理。
再次，建立專業(yè)的城市治理體系。上海特別市設(shè)立由秘書處、財政局、教育局、公安局、土地局、工務(wù)局、衛(wèi)生局、公用局等組成的市政機構(gòu)，規(guī)定“多級總攬”原則，市長總攬全責(zé)，以具備專業(yè)素養(yǎng)者任局長，如港務(wù)局長李協(xié)是水利專家、衛(wèi)生局長胡鴻基是第一位留美獲公共衛(wèi)生博士的中國人，并給予各局自主權(quán)。
1930年12月，上海特別市公布《建設(shè)上海市市中心區(qū)域計劃書》，并以此為核心出臺雄心勃勃的“模范城市”治理藍(lán)圖——“大上海計劃”。該計劃受到“田園城市”等思潮影響，將全市相關(guān)區(qū)域分為行政區(qū)、工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等現(xiàn)代功能區(qū)及相關(guān)主次道路，并根據(jù)不同條件進(jìn)行征地、改造與配套設(shè)施建設(shè)。
然而，精心設(shè)計的計劃始終進(jìn)展遲滯。究其原因有：一是政府不作為并起負(fù)面作用。國民政府口惠而實不至，既無法提供穩(wěn)定的社會環(huán)境，也未持續(xù)給予特別市足夠支持，反而對地方財政過度盤剝。二是基層組織動員不成功，治理機構(gòu)互不協(xié)同配合。三是戰(zhàn)爭帶來毀滅性打擊，直接導(dǎo)致“大上海計劃”終止。
“成為人民的城市”
1949年5月，上海市人民政府宣告成立。陳毅宣布“上海今天已成為人民的城市”，并闡述了城市治理新理念：我們接管上海，是要組織人民政府，為人民服務(wù)。解放初期，黨領(lǐng)導(dǎo)上海人民主要從以下幾個方面推進(jìn)建設(shè)：
一是接收與改造舊市政府機構(gòu)，建設(shè)為人民服務(wù)的城市治理體系。上海軍管會下設(shè)軍事接管委員會、政務(wù)接管委員會、財政經(jīng)濟接管委員會、文化教育管理委員會，并將大部分涉及國計民生的工務(wù)、公安、公用、財政、衛(wèi)生等機構(gòu)保留了下來，又改造了部分舊機構(gòu)。比如，將社會局裁撤，成立工商管理局和勞動局，并新設(shè)文化局、房產(chǎn)管理處等，在反封鎖、反轟炸斗爭中克服困難推進(jìn)治理。
二是建立新型基層社會組織，構(gòu)建以人民為主體的城市治理共同體。在積極發(fā)展黨組織之外，黨和政府進(jìn)一步廢除了舊式保甲制度，以寶興里為起點支持建立以居委會為代表的社區(qū)自治組織，并通過多次整頓解決了人員不純、組織不健全等問題。同時，廢除舊式社團和幫會組織，建立工會、共青團、婦聯(lián)等社會團體，并整頓公益、文藝、宗教、學(xué)術(shù)等民間社會團體。
三是營建人民群眾所需的城市設(shè)施，讓發(fā)展成果實現(xiàn)全民共享。一方面，把舊上海的一些遺留場所改造成為人民服務(wù)的新空間。比如，“三大賭窟”之一的跑狗場改造成文化廣場，作為全市人民最大的室內(nèi)會場；主要為富豪階層提供享樂休閑的東方飯店改造成工人文化宮，作為工人階級開展文娛體育活動的地方。另一方面，為人民群眾新建城市新空間，最具有代表性的就是被稱為“新中國第一個工人新村”的曹楊新村。曹楊新村的設(shè)計、施工、入住、運營等各個環(huán)節(jié)，均貫穿黨引領(lǐng)全局、政府協(xié)調(diào)資源、黨員干部帶頭建設(shè)、人民群眾參與治理的主線。
(作者為上海社會科學(xué)院歷史研究所副研究員)
