記者 吳丹璐

  根據(jù)此前發(fā)布的《上海市加強成本預算績效管理的實施方案》，2024年，成本預算績效管理改革將在上海全市范圍內(nèi)全面推開，這將影響到每個生活在上海的你我他。因為成本預算績效管理除了要做到“降本增效”，還有一個關(guān)鍵目標就是“優(yōu)化管理”。

  這種管理可能是營商環(huán)境，可能是公共決策，也可能只是一次市民尋求公益援助時的響應速度，它們是看不見、摸不著的政府服務。

  從“降本增效”到“優(yōu)化管理”，是成本預算績效管理向政府治理能力提升的一次深層探索試驗。盡管上海已經(jīng)在2023年進行了兩批市、區(qū)試點項目，但成本預算績效管理仍然是一種“新”辦法，怎么落地、怎么推廣，都需要上海摸索出一條適合自己的路。

  尋找基線 流程再造

  中央財經(jīng)大學政府管理學院教授曹堂哲介紹，上海市開展成本績效分析工作，從一開始就進行了整體性制度性創(chuàng)新，強調(diào)將成本績效理念和方法融入預算管理全過程，實現(xiàn)了成本績效分析與事前評估、預算評審、績效評價環(huán)節(jié)的銜接融合。“上海不僅在技術(shù)流程、推動機制上有創(chuàng)新，同時也更加強調(diào)項目‘功能事前評估’和績效基線等方法。”

  “找基線”是上海探索成本預算績效管理的重要抓手?；€，可以分為績效基線和成本基線，績效基線指工作產(chǎn)出需達到的水平，成本基線指成本核算下來的標準。在2023年上海成本預算績效管理試點工作中，市、區(qū)兩級試點項目初步形成了績效基線1876條，成本基線2195條。

  績效基線主要依靠比較研究來確定。預算單位大多是將本單位服務水平與國內(nèi)外對標城市的同領(lǐng)域水平進行比較。有的單位先后前往北京、廣東、浙江、陜西等省市進行考察學習，并廣泛搜集倫敦、東京等國際城市做法和經(jīng)驗，再結(jié)合自身歷史數(shù)據(jù)，從而科學確定預期要達到的“績效水平”。通過多層次對比，找出的績效基線才能既與財政可承受能力相匹配，又與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公眾需要相適應，推動上海城市國際化發(fā)展。

  成本基線則需要通過打開業(yè)務流程來審核確定。因為只有把成本結(jié)構(gòu)一五一十、仔仔細細地展示出來，人們才能知道如何去精簡優(yōu)化不科學的工作流程或環(huán)節(jié)，剔除歷史成本中不合理因素，形成各項成本基線。

  談到打開成本，市司法局計財裝備處副處長楊柳深有感觸。在前兩批試點工作中，市司法局承擔了“12348”公共法律服務平臺項目。為了確定成本標準，當時項目小組去熱線中心“蹲守式”調(diào)研了三天，梳理清楚了外包服務的工作流程，形成了比過去更加精細的成本模型。

  “只有把業(yè)務流程打開，我們才能發(fā)現(xiàn)不同接聽時段，人員合理配置的最優(yōu)方案。”楊柳介紹，優(yōu)化各處流程，合理配置各渠道資源分配后，“12348”公共法律服務平臺實現(xiàn)了10%以上的降本幅度，超出了項目小組一開始的預期。

  陽光財政 實事求是

  確定成本基線幾乎是成本預算績效管理中阻力最大的工作。市財政局績效評價管理處處長蘇永軍表示：“各方意見要達成一致很難。但反過來看，這也讓財政更加公開和透明。”

  “法人一證通”是上海市優(yōu)化營商環(huán)境的一項重要政策，旨在解決政府各部門發(fā)放數(shù)字證書互不通用的問題，也成為首批試點項目之一。為了平衡財政部門、外包企業(yè)等各方意愿，預算單位市經(jīng)濟信息化委力求把成本結(jié)構(gòu)梳理做到極致。

  例如，為了驗證“法人一證通”的介質(zhì)成本單價，項目小組對介質(zhì)的直接材料、直接人工及損耗都進行界定，就連介質(zhì)外包裝里的密碼信封成本也被單獨列為計算項。“這次的工作完全顛覆了我們過去的工作方法，比以往的所有工作更嚴謹，分析工作也做得更扎實。”市經(jīng)濟信息化委財務審計處處長徐華說。

  這并不是為了追求完美主義，而是因為“法人一證通”項目成果將為上海市其他信息化項目開展成本預算績效分析提供可復制、可借鑒的標準和經(jīng)驗。

  市經(jīng)濟信息化委副主任張宏韜表示，像這次改革一樣的成本解構(gòu)，過去大家確實也沒做過，所以在摸著石頭過河的過程中，最重要的是把握“實事求是”原則，協(xié)商討論清楚人員是否冗余、收費是否合理、資源是否浪費。

  成本預算績效管理的根本宗旨是“花好納稅人的每一分錢”。確定基線，是為了實現(xiàn)成本效益最優(yōu)比，也就是用最少的錢辦更多的事。財政資金取之于民，用之于民，讓更多公眾參與到績效評估中合乎情理。據(jù)了解，不少試點項目都聘請了會計師事務所作為第三方機構(gòu)。他們長期為預算單位做審計工作，掌握大量歷史數(shù)據(jù)，便于進行成本核算。

  在浦東新區(qū)財政局，多方參與已經(jīng)貫徹在成本績效工作的全過程中。浦東新區(qū)財政局副局長陳昆介紹，在做高標準農(nóng)田建設(shè)項目時，項目組不僅會將項目歷史數(shù)據(jù)打開做全面分析，還會到田間地頭實地調(diào)研，聽取當?shù)剞r(nóng)戶、村干部的意見。項目組會由財政部門、預算部門、第三方機構(gòu)的人員和行業(yè)專家、績效專家等組成，同時，調(diào)研機會也對人大代表、相關(guān)工委等各方監(jiān)督力量開放，多方共同參與研究協(xié)商，以確保標準制定的科學性與合理性。

  政府決策 有據(jù)可依

  在介紹“法人一證通”成本績效項目過程中，張宏韜提到的一個詞：精細管理，讓人印象深刻。他認為，上海對成本預算績效管理這種現(xiàn)代預算制度的探索，實際上也是政府向科學化、精細化管理邁出的重要一步。

  財政的變革也必將帶動政府治理的變化。引進成本效益分析等方法，實際上不僅僅會影響到重大財政資金分配，還會影響到很多重大事項的決策。同時，成本績效還建立了一套全過程的管控機制，事后績效評價也為政績考核提供了良好支撐。

  在所有2023年上海試點項目中，市域鐵路南楓線涉及金額最大。市發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資處副處長孫森泉介紹，由于重大投資項目一般建設(shè)周期較長、環(huán)節(jié)復雜、涉及部門較多，從方案論證到最終建成可能需要5年到20年不等，所以并不能完全按照年度預算的方式進行成本績效分析，但成本預算績效管理的核心方法和理念還是可以運用到重大投資項目管理上。

  最終，在確保核心功能效益的前提下，市域鐵路南楓線項目通過對照標桿值，保障綜合效益最優(yōu)，實現(xiàn)了優(yōu)化車站規(guī)模約6.1萬平方米，降本幅度達17.6%。

  但更重要的是，一套完整的市域鐵路類型項目績效指標體系初步形成。實際上，早在本輪成本預算績效管理實施前，市發(fā)展改革委為解決重大投資項目的資金使用合理性問題，就已經(jīng)研究出臺了一系列成本標桿值，這是由考核需求引發(fā)的成本對標行為。而在此次系統(tǒng)的成本梳理之后，市發(fā)展改革委又將更多無形指標，如前期的環(huán)保代價、后期的外部效益增值等納入績效指標體系。“這實際上會為之后政府決策提供很大的參考價值。”孫森泉說。

  理念的改變，將對政府治理能力的提升產(chǎn)生更深層的影響。“隨著預算績效管理工作的不斷深化，各級預算部門的績效理念逐步增強，但成本的理念還比較弱。”在蘇永軍看來，理念的不同是成本績效與過去預算管理最大的區(qū)別。下一步，上海各級財政部門將把這次的試點經(jīng)驗貫穿到平時的預算管理當中，同時提升各參與方的成本績效意識。