上海市住建委近日公布上一年度重大工程項目成績單：2023年共完成投資額2257.4億元，超過年初計劃5%，投資規(guī)模再創(chuàng)歷史新高。市重大辦預測，今年投資額總量還將提升。
從2010年世博會舉辦以來，上海重大工程項目計劃和完成投資額，屢屢刷新紀錄，近年來更是逐年增長。有人好奇，上海已經(jīng)躋身國際大都市，設施完善、配套齊全，不斷追高重大工程項目投資額，意義是什么?
清單之變：新開工項目比計劃多一倍
2200多億元，都花哪了?基礎設施、產(chǎn)業(yè)項目均占重頭。根據(jù)2023年1月市發(fā)改委公布的計劃清單，正式項目共安排5類191項，分別是科技產(chǎn)業(yè)類、社會民生類、生態(tài)文明建設類、城市基礎設施類、城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興類。
市住建委工程建設處處長、市重大辦副主任李陽告訴記者，從數(shù)量來看，科技產(chǎn)業(yè)類77項，占比超40%；基礎設施類62項，占32.5%。從完成情況來看，這兩大板塊貢獻了一半以上的投資額。
完成投資近千億元的基礎設施中，開工項目有東方樞紐上海東站地下工程、羅涇港碼頭改造，前者將成為連接長三角與全球的世界級交通樞紐，后者是繼洋山港四期之后上海港口的又一大作。正在加速建設的有浦東機場四期、小洋山北作業(yè)區(qū)，將成為服務長三角區(qū)域核心樞紐和國家沿海大通道的重要功能節(jié)點，還有嘉閔線、南匯支線、軌道交通12號線西延伸、15號線南延伸、17號線西延伸，搭建起五個新城發(fā)展的交通骨架。
作為投資體量第二大板塊，科技產(chǎn)業(yè)類項目整體表現(xiàn)活躍。開工項目有江豐臨港基地、莊臣中國制造工廠等；在建項目有同濟大學上海自主智能無人系統(tǒng)科學中心、國家海底長期科學觀測系統(tǒng)、中芯國際，以及一批位于徐匯、楊浦濱江、北外灘、虹橋和張江的頭部企業(yè)總部和研發(fā)基地；藥明生物醫(yī)藥中心、外高橋造船郵輪總裝、華為研發(fā)中心部分板塊基本建成。
除了服務城市發(fā)展的“壓艙石”和“高精尖”，重大項目也關注城市溫度，優(yōu)化老百姓家門口的公共服務供給。2023年，生態(tài)文明建設類和社會民生類項目加快實施，迎賓水廠、居家橋水廠、閘北水廠、原水西環(huán)線年內開工建設；竹園污水處理廠四期、世博文化公園雙子山主體部分土建驗收，上海植物園北區(qū)年內建成；一批醫(yī)療衛(wèi)生和教育項目加快推進。
值得注意的是，一些項目開始“搶跑”。在年初清單中，有48個預備項目沒有列入。但在相關企業(yè)和部門配合下，手續(xù)提前落實，項目提前開工。這其中包括浦江實驗室、臨港實驗室、先聲藥業(yè)(中國)研發(fā)中心、正大天晴全球研發(fā)總部等。據(jù)市重大辦統(tǒng)計，2023年新開工項目比原計劃多了一倍，達到31項。
結構之變：類型、內涵、區(qū)域更廣
在上海，市重大工程這一品牌已“誕生”35年。35年前，上海在全國首設市重大工程建設辦公室。當時提出，要用有限的建設資金發(fā)揮最佳的投資效益，換句話說，就是要“把錢用在刀刃上”。這種精打細算看似與上海動輒超千億元的大手筆有些格格不入，但放在城市發(fā)展的進程中，就能理解其背后的邏輯。拉長時間軸，可以看到投資額變化的清晰脈絡。
1990年，上海全年完成重大工程投資額70多億元；2009年，為籌辦世博會，全年投資額沖高到1600多億元；2010年，投資額同比回落，并在此后6年中保持平穩(wěn)；2016年以來，上海投資額逐年增長。在2023年之前的5年里，上海累計完成重大工程投資8645.7億元，是上一個5年的1.4倍。
如果不考慮通脹因素，重大項目投資額總體呈波動上升趨勢，但這不是簡單的慣性增長。按照“把錢用在刀刃上”的思路，如此大手筆的投入必須花在關鍵地方，幫助解決發(fā)展面臨的實際問題。
錢花在哪里，需要城市管理者的精心配置。
人們耳熟能詳?shù)某鞘械貥耍影猜犯呒?、南浦大橋、浦東國際機場、洋山深水港、東方明珠，都誕生在20世紀90年代。在那個時期，這些城市基礎設施在市重大工程中占據(jù)主導地位。到了2023年，重大項目的類型變多了，從以基礎設施為主變成“百花齊放”，科技、生態(tài)、民生、城鄉(xiāng)融合都有涉及。
城市面貌變化了，交通出行方便了，帶動經(jīng)濟要素高效流動。但要打造國際化大都市，不能只看經(jīng)濟規(guī)模這個單一指標，而是要增強多種城市功能，讓居民都能享受到發(fā)展紅利。
需求的轉變，促使重大項目要考量和平衡多組關系。例如進入建設沖刺的世博文化公園項目，就是上海放棄了商業(yè)開發(fā)帶來的短期利益，實現(xiàn)了全市市民共享岸線綠地的長期利益；保障性租賃住房建設主要解決新市民、來滬青年人和一線務工人員的階段性住房困難，讓生活在城市中的人們都能安居樂業(yè)。重大項目的多元化趨勢，本質上是人與城的關系變化，以人為本的價值取向愈發(fā)得到重視。
“十三五”以來上海投資額大幅上揚，正是順應了這種戰(zhàn)略能級的變化。2016年春出臺的國家“十三五”規(guī)劃綱要中，提及上海內容達到近20處，這在當時所有中長期規(guī)劃中是最多的一次。也在那次，上?！拔鍌€中心”建設首次被納入國家中長期規(guī)劃。
另一個變化是表述。1989年3月6日《解放日報》頭版報道，“上海已確定一批效益好、見效快、有利于調整產(chǎn)業(yè)結構、增加有效供給的工業(yè)項目”。今天，“工業(yè)項目”變成了內涵更廣的“產(chǎn)業(yè)項目”。一字之差，含義大不相同。
歷史上形成的良好工業(yè)底子，是上海城市發(fā)展的一個重要引擎。20世紀90年代前后，上海提出要打造國際經(jīng)濟中心、金融中心和貿易中心“三個中心”，就把工業(yè)內部結構調整作為工作重點。從通訊、轎車，到石油化工都代表了當時最新的工業(yè)增長點。如今，讓上海又好又快發(fā)展的引擎已經(jīng)變了。2023年，上海在建項目涉及半導體、人工智能、醫(yī)療器械等行業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)項目，不只圍繞生產(chǎn)端，也在向產(chǎn)業(yè)鏈前端的研發(fā)、策源延伸。
最后一個變化是區(qū)域。以前的泥灘臨港大變樣，一座座先進制造業(yè)廠房拔地而起。據(jù)介紹，2023年臨港新片區(qū)在先進制造業(yè)集中發(fā)力，中芯國際12英寸、積塔半導體、天岳半導體等項目都提前完成了投資年度目標。
上海五個新城建設則跳出了原有的城市格局，承接更宏大的戰(zhàn)略目標。“國內大循環(huán)的中心節(jié)點、國內國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接”新定位，意味著上海有必要重新審視和優(yōu)化全市發(fā)展格局。建設五個新城，不僅是因為主城區(qū)資源要素制約，更是打造在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點城市，構建上海大都市圈的發(fā)展需要。
機制之變：融資管理創(chuàng)新層出不窮
成千上萬億元的資金，如何落實到位，化為切切實實的企業(yè)產(chǎn)值和群眾獲得感?上海想盡辦法找出路，在重大工程項目上探索一批創(chuàng)新機制。
早年，市重大工程項目面臨的最大問題是資金。1990年年中，上海41項重大工程里有四分之一的項目因資金設備問題影響工期。為此，上海開始了長達30多年的投融資探索。除了爭取中央的支持外，上海還設立全國首個城投公司上海城投公司作為政府的融資平臺；動員社會力量參與一些經(jīng)營性項目投資，給予一定期限的管理和收費權；實施“兩級政府三級管理”，適當向區(qū)縣和街道放權；以未來的城市財政收入為擔保，向國家和國際金融機構借錢等。
當年城市建設財政“捉襟見肘”的局面，早已得到根本改觀。不過，借助整個國家資本市場發(fā)展和金融市場發(fā)展的東風，上海在重大項目融資模式上仍屢創(chuàng)“第一”。記者從上海城投集團了解到，青草沙原水工程引入保險資金作為財力支持，這是中國保險資金進入上海市政基礎設施領域的第一單，為上海市重大基礎設施建設開辟了新的融資渠道。
投融資還促進了上海工程管理的現(xiàn)代化，并不斷和國際接軌。像楊浦大橋、軌道交通一號線、河流污水工程這些重大項目，貸款方會對施工質量提出很多要求。到今天，上海工地上的管理創(chuàng)新層出不窮，EPC(設計、采購、施工整體承包工程)交鑰匙工程在全市推廣。上海最大的海綿公園“星空之境”還探索DBO(設計、建造、運維一體化)模式。在國際上，DBO正成為趨勢，而“星空之境”則是國內首單同類模式的基礎設施項目。
最關鍵的變化是審批模式。辦理建筑許可是項目投運投產(chǎn)前面臨的最大“堵點”。以前在上海辦這張證，要和17個部門打交道，時間長、門檻高。李陽介紹，這幾年通過創(chuàng)新優(yōu)化審批流程，市重大工程項目審批服務的便利度大大提高，不斷優(yōu)化營商環(huán)境吸引有效投資。
如在重大工程中推廣“樁基+圍護先行”和提前啟動招標，大大縮短上海大學寶山校區(qū)擴建四期工程、浦江實驗室、新華醫(yī)院奉賢分院等一批項目前期審批時間。研究落實重大工程資源性指標“六票統(tǒng)籌”(土地、水面積、綠地、林地、渣土消納和征收安置房)使用機制，支持采用周轉暫借等方式，逐步形成有序借還良性機制，保障上海東站樞紐、機場聯(lián)絡線建設。
今年1月1日，《上海市市重大工程建設管理辦法》正式施行，明確各環(huán)節(jié)各部門職責，讓重大工程能夠夯實依法合規(guī)的高質量建設基礎。新政推出，正是上海從頂層設計出發(fā)進行的制度再創(chuàng)新，聚焦解決當下面臨的更復雜挑戰(zhàn)，如綠色通道政策空間日漸收縮、工程建設的質效要求越來越高等。
35年來，上海重大工程項目之變，何嘗不是一部關于城市奮發(fā)有為、突破創(chuàng)新的變遷史。
